Gratuidad de la educación superior
Fernando Atria y Claudia Sanhueza
En la literatura internacional la regresividad de
cualquier impuesto o subsidio no se evalúa mirando sus usos
alternativos sino cómo ellos mejoran o empeoran la distribución del
ingreso. Así, decimos que el IVA es un impuesto regresivo, como en forma
porcentual a los ingresos los pobres pagan más, ese empeora la
distribución del ingreso. En este sentido, ya se ha mostrado que la
gratuidad universal en educación superior no es regresiva. Ningún
economista cuestiona el hecho de que el IVA es un impuesto regresivo,
pero si cuestionan la evidencia que muestra que la educación gratuita
universal no es regresiva.
El argumento habitual contra la gratuidad reclama ser de “sentido
común”. Reclama que lo único que importa es cómo se gastan los recursos
públicos. En palabras de uno de los defensores de este argumento, “Una vez recaudados los fondos para financiar gasto público, el concepto relevante para evaluar su uso es su costo alternativo”.
Es decir, para saber si una política es regresiva no tenemos que mirar
el origen de los recursos a ser gastados, sino sólo sus usos
alternativos. ¿Qué es más “progresivo”, darle 100 al pobre y 0 al rico, o
darle 50 a cada uno? Claro, en estos términos el argumento parece
inatacable.
Una de las enseñanzas básicas en finanzas públicas es que hay una
conexión interna entre recaudación y gasto. Por ejemplo, uno pensaría,
por simple aritmética, que un impuesto de 20 % a las utilidades de las
empresas recaudará más que un impuesto de 15 %, porque “una vez
producidas las utilidades de las empresas, el concepto relevante es cuál
es la tasa que se les aplicará”. Si uno dijera esto a un economista, la
objeción sería evidente: es absurdo mirar a la tasa del impuesto sin
tener presente el efecto que pueden tener distintas tasas en el nivel de
la actividad económica (y entonces de utilidades, y entonces de la
recaudación). Ello porque tomar la conducta de los sujetos como algo
enteramente externo a las reglas conforme a las cuales tributan es
absurdo. Del mismo modo, es absurdo sostener que la forma en que el
Estado gasta no afecta en absoluto las posibilidades de recaudación. No
es lo mismo recaudar para financiar, por ejemplo, salud o educación para
todos, que hacerlo para pagar por la salud y educación de “los pobres”.
En el primer caso, el más rico entenderá que le están quitando a él
recursos para dárselos al más pobre; en el segundo, ambos podrán
entender que están financiando a un sistema que los beneficia a ambos.
No es sensato pensar que estas dos situaciones son igualmente estables y
sostenibles en el tiempo. En la medida en que se trata de beneficiar a
ambos, es razonable que ambos se entiendan beneficiados. En la medida en
que ambos se sientan beneficiados, el sistema que lo hace es más
estable y sostenible en el tiempo. Y solo en ese caso aprenden ambos que
tienen intereses comunes, que hay una dimensión de la vida que es
compartida, común.
La pretensión de que la
educación sea “gratuita” implica transformar radicalmente la manera en
que pensamos sobre educación: no ya como un bien que se compra y se
vende en el mercado (y al que cada uno accede, entonces, en la medida de
sus posibilidades), sino como un derecho social.
El supuesto de que la cuestión de cómo se gastan los recursos
públicos puede ser discutida ignorando completamente cómo ellos se
recaudan es falso. Mostrar esto (y mostrar también que la gratuidad
universal puede ser una política igualitarista) hoy resulta ser
particularmente fácil, porque no es necesario recurrir a especluaciones
en el aire. Basta considerar el sistema de financiamiento que este
gobierno ha propuesto, que él denomina un crédito “contingente al
ingreso”.
Se trata de un “crédito” cuyo pago es “contingente al ingreso”. Sus
beneficiarios estudiarán “gratis” (no tendrán que pagar mientras
estudian), y luego pagarán 5 o 10 % de sus ingresos por 15 años. Si
antes de esos 15 años devuelven el costo total de sus estudios, dejan de
pagar. Si al cumplirse esos 15 años no han devuelto todo lo que
recibieron, dejan de pagar y la “deuda” se entiende extinguida. Este
“crédito” es un beneficio que contiene un subsidio en la tasa de
interés, por lo que, dicen, no puede estar al acceso de todos, sino sólo
“focalizado” en el 90% más pobre. Por lo que el 10% más rico no tendrá
acceso a este “crédito”.
¿Es esto un crédito o un impuesto? Cuando el individuo debe pagar
para devolver lo recibido y la cantidad que debe pagar se calcula en
función a lo recibido, está pagando un crédito. Cuando el individuo debe
pagar en función a lo que puede pagar (lo que suele llamarse su
“capacidad contributiva”) ese pago es un impuesto. Esta es la razón por
la que uno puede quedar “encalillado” por las deudas, pero no por los
impuestos. Aplicando esta distinción al “crédito” sugerido pro el
gobierno, ¿qué deberíamos decir?
La cuestión se aplica en ambos sentidos: en el mercado, lo que cada
uno recibe es aquello por lo que cada uno puede pagar. Si no puede
pagar, no habrá de recibir. En estos términos, pagar “a crédito” es lo
mismo que pagar “al contado”, en la medida en que lo que se paga es lo
que se recibe. Y viceversa, lo que se recibe es aquello por lo cual el
individuo puede pagar. Financiar la educación mediante pago privado (o
mediante créditos, que es lo mismo), mantiene el vínculo entre la
educación recibida y lo que cada uno puede pagar, según su condición
socioeconómica. La pretensión de que la educación sea “gratuita” implica
transformar radicalmente la manera en que pensamos sobre educación: no
ya como un bien que se compra y se vende en el mercado (y al que cada
uno accede, entonces, en la medida de sus posibilidades), sino como un
derecho social. Lo que esa educación cuesta no es algo a ser decidido
por cada parte en el mercado atendiendo a lo que cada uno puede pagar,
sino decidido en público atendiendo a cuál es la calidad de la educación
a la que creemos que todos tienen derecho.
Ahora bien, volviendo al crédito “contingente” al ingreso, el hecho
de que el pago sea dependiente del ingreso muestra que, aunque lo llamen
“crédito”, parece un impuesto (el monto a pagar “depende del ingreso”,
no de lo recibido). Pero eso sería demasiado apresurado: para los
egresados de ingresos altos, quienes podrán devolver todo lo recibido en
menos de 15 años, se tratará de un crédito: devolverán sólo lo que
recibieron, y cuando ya lo hayan hecho no tendrán que seguir pagando.
Para los egresados de ingresos bajos será un impuesto por 15 años, cuya
obligación será en función a su capacidad contributiva.
Para saber si la gratuidad universal con cargo a impuestos es
regresiva, tenemos que preguntarnos si al modificar la propuesta del
gobierno para hacer que esta fuera un sistema de gratuidad universal lo
que resulta es menos o más regresivo que lo que propone el gobierno.
Consideremos entonces la propuesta gubernamental con dos
correcciones: (1) que se trate de un impuesto para todos, es decir, que
todos los que lo reciben paguen una proporción de sus ingresos por 15
años; y (2) que este “crédito” se transformara en el único medio para
financiar estudios de pregrado, para todos, ricos y pobres.
Estas dos modificaciones implicarían que se trata no de (el pago de
un) crédito, sino de un impuesto: un impuesto al ingreso de los
egresados de la universidad por 15 años. Y como contrapartida la
universidad sería, para todos, siempre, gratuita, en el sentido de que
no tendrían que pagarla de su bolsillo. Todos pagarían lo mismo, después
de haber estudiado, en atención a su capacidad contributiva. Como los
estudiantes del 10% más rico probablemente tendrán los salarios más
altos, terminarán pagando muchísimo más de lo recibido, mientras los
pobres pagarán menos de lo recibido. Un sistema así sería evidentemente
más progresivo que lo que el gobierno ha sugerido. Es decir, al incluir a
los más ricos el sistema sería un sistema mucho más solidario y además
más estable financieramente. Por haber más recursos disponibles, es
razonable pensar que no será necesario que todos paguen por 15 años, o
que paguen el 5 o 10% de sus ingresos. Y todos, ricos y pobres,
experimentarían una mayor libertad: estudiantes puede elegir que
estudiar sin depender del ingreso de sus padres.
De eso se trata la solidaridad: todos nos beneficiamos de estar
protegidos frente a la eventualidad de tener un ingreso bajo y quedar
“encalillados”, pero todos asumimos la carga de financiar el sistema que
asegura frente a eso. Es muy probable que esto sea lo que ocurre en los
países organizados en función de un principio universalista en
cuestiones como educación y salud, como los países escandinavos. Si
estas políticas sociales fueran regresivas estos tendrían índices de
desigualdad en general superiores a los índices que muestran los países
que focalizan su gasto social. Quienes sostienen que las políticas
sociales universales son regresivas nunca se hacen cargo del hecho
evidente de que la correlación es precisamente la inversa: los países
que tienen índices de desigualdad más bajos son también los países que
responden a un principio universalista en cuanto a los derechos
sociales. Y países como Chile, que ha perseguido obsesivamente y ya por
más de tres décadas la idea de focalizar el gasto público sólo en los
más pobres, tienen índices de desigualdad notoriamente más altos.
Aquí se revela la miopía del argumento conforme al que “Una vez
recaudados los fondos para financiar gasto público, el concepto
relevante para evaluar su uso es su costo alternativo”. Es evidente que
si los recursos recaudados por este sistema, cuando los estudiantes ya
están egresados y están pagando el 5 o 10% correspondiente, son
destinados a mejorar solamente a los más pobres eso sería más
“progresivo”. Pero es también obvio que eso implicaría la quiebra de las
universidades y probablemente una mayor tasa de “contingencia al
ingreso”. El supuesto de que es posible aislar el momento del gasto
ignorando el momento de la recaudación es absurdo, o quizás sólo
ideológico.
Si uno se limita a comparar el sistema propuesto por el gobierno con
uno como el defendido aquí, que se distingue del proyecto del gobierno
sólo en que todos pagan por 15 años y se aplica a todos los estudiantes,
ricos y pobres, es evidente que la “gratuidad” de la educación no es
regresiva. Gracias a este gobierno ya es posible dar la cuestión por
decidida. Es falso que la gratuidad universal en educación superior sea
necesariamente una política pública regresiva.
El Mostrador.cl
http://www.elmostrador.cl/opinion/2013/05/22/gratuidad-de-la-educacion-superior/?fb_comment_id=fbc_193075027511607_645387_197017033784073#f3a8c13e80eaaaa
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